马英莉 | 试论政治协商制度的发展历程与中国特色
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,是20世纪中国政治发展的必然结果。

马英莉 | 试论政治协商制度的发展历程与中国特色

2021-09-13 来源: 华龙网-新重庆客户端

摘要:政治协商制度是中国共产党根据马克思主义的基本原理,结合中国革命和建设的实际,对中国化马克思主义统一战线理论与实践的伟大创造。政治协商肇始于革命战争年代,确立于新中国成立之时,具有鲜明的中国特色。

关键词:政治协商制度;发展历程;中国特色

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,是20世纪中国政治发展的必然结果。它是以合作和协商为基点而不是以竞争为基点的政党政治。这一制度一经产生,就表现出巨大的制度张力,把中国式的民主按自身逻辑运转起来。这一政党制度的生成和演变过程,是中国政治发展历史逻辑所催生和决定的。中国政治协商的构想缘起于革命战争年代的政党协商关系,确立于新中国成立之时,反映的是近现代中国由半殖民地半封建社会走向社会主义现代社会这一政治生态环境中民主政治成长的生态特征。

一、政治协商制度是对马克思主义统一战线理论的继承和发展

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是对马克思主义统一战线理论关于正确处理共产党和其他党派关系思想的继承和发展马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出:“共产党人到处都支持一切反对现存的社会制度和政治制度的革命运动”,“到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调”【1】。在他们看来,无产阶级及其政党要实现自己的政治理想和目标,不仅需要“全世界无产者联合起来”,而且需要一切同盟者的支持和参与。1869年11月29日,马克思在给库格曼的信中明确提出和使用了“统一战线”一词,指出:“在英国工人阶级对爱尔兰的政策还没有和统治阶级的政策一刀两断以前……英国人民就还得受统治阶级的摆布,因为他们必然要和统治阶级结成反对爱尔兰的统一战线。”【2】虽然马克思在此使用“统一战线”一词并不是指无产阶级统一战线,而是指在民族问题上英国无产级和资产阶级的联合,但是“统一战线”一词的提出和使用,表明马克思、恩格斯在创立马克思主义的初期就提出了含有“统一战线”之基本内涵的思想。这一思想的核心内容就是无产阶级及其政党要成功完成自己的历史使命,“就不能够孤立地奋斗,而需要同其他一切进步的阶级或阶层团结和合作”。列宁在总结俄国和国际无产阶级解放斗争的历史经验时,继承和发展了马克思、恩格斯的统一战线思想,在《俄国社会民主党人抗议书》中指出:“无产阶级决不应该把其他阶级和政党看作‘反动的一帮’,恰巧相反,它应该参加整个政治生活和社会生活,应该支持进步阶级和进步政党去反对反动阶级和反动政党,应该支持一切反对现存制度的革命运动,应该成为一切被压迫的民族或种族的保护者”【3】。列宁在实践中尽力争取一切能够争取的同盟者。十月革命胜利后,列宁还试图在社会主义政治体制中实行共产党领导下的多党合作。由于缺乏共同的政治基础,这一合作不到一年即宣告失败,苏共由此实行“一党制”和以“苏维埃为实现形式的无产阶级专政。

二、政治协商肇始于革命战争年代、确立于新中国成立之时

一个国家实行什么样的政治制度,从根本上说取决于这个国家的社会性质和根本制度,同时与其特定的社会历史条件、政治经济状况、民族文化传统密不可分。辛亥革命以后,中国实行议会制和多党政治,几年间就出现了300多个政党。但由于旧中国的性质未得到根本改变,各政党脱离人民群众,加之帝国主义和封建势力的阻扰,多党制最终归于失败。

中国共产党成立以后,面临的敌人十分强大,不但有帝国主义和封建势力,而且在一定时期内还有勾结帝国主义和封建势力与人民为敌的资产阶级反动派。要取得革命的胜利,必须建立民主联合阵线。能够参加反帝反封建的民族民主革命的阶级和阶层是十分广泛的,不仅有工人、农民、小资产阶级的一部分,在一定条件还可能包括剥削阶级的一部分。这个国情决定了共产党只有联合广大的同盟者,同一切可以合作的党派、团体建立各种形式的统一战线,才能取得革命胜利,也决定了联合多阶级、多政党,特别是无产阶级联合代表广大民族资产阶级和城市资产阶级以及他们的知识分子的政党,与他们保持长期的合作关系,共同致力于民族民主革命斗争。

基于对国情的准确把握,在革命战争年代,中国共产党建立了两次国共合作。第一次国共合作,取得了北伐战争的胜利,但由于国民党反动派背叛革命,第一次国共合作破裂。此后,国民党实行一党专政的独裁统治。“九一八”事变以后,中国的民族危机空前加深。在中日民族矛盾已经成为主要矛盾,国内各阶级之间、各种政治势力之间的矛盾已经降为次要矛盾的时刻,各阶层人民兴起了更加广泛和深入的抗日救亡运动。中国共产党提出了抗日民族统一战线的主张。1935年8月1日,中共中央和工农红军正在长征途中,其驻莫斯科代表团在共产国际提出的建立国际反法西斯统一战线和批判“左”倾关门主义的影响和帮助下,以中华苏维埃中央政府和中共中央的名义,发表了《为抗日救国告全体同胞书》(即著名的《八一宣言》)。《八一宣言》正式宣布了党的统一战线政策:“首先大家都应当停止内战,以便集中一切国力(人力、物力、财力、物力等)去为抗日救国的神圣事业而奋斗”【4】。《八一宣言》还提出,由中共发起,同一切愿意参加抗日救国事业的各党派、各团体、各名流学者、政治家、一切地方军政机关共同组织“国防政府”;在国防政府领导下,由一切愿意抗日的部队合组抗日联军,并组成统一的抗日联军总司令部。这实际上是第一次提出了实现中国共产党领导的多党合作的政治体制的初步设想。瓦窑堡会议决议正式提出要建立最广泛的抗日民族统一战线,“不论什么人,什么派别,什么武装队伍,什么阶级”【4】604,只要反对日本帝国主义,“都应该联合起来,开展神圣的民族革命战争,驱逐日本帝国主义出中国,打倒日本帝国主义的走狗在中国的统治,取得中华民族的彻底解放”【4】604;而共产党的策略则是“指导自己的党员从各方而努力去推动一切爱国的分子,团体,阶层,阶级,党派,生产的与商业的,文化的与教育的,学生的与教员的,工农的与小资产阶级民族资产阶级的,城市的与乡村的,新式的与旧式的,社会的与政治的,武装的等等力量,发起各种各样反日反汉奸卖国贼的团体”【4】607,“组织各种各样反日反卖国贼的军队(……)、政权”【4】607-608,“把这些团体,军队,政权,集合起来,加上苏维埃与红军的力量,这就是国防政府与抗日联军的组织”【4】608。西安事变和平解决以后,1937年9月,抗日民族统一战线正式建立,国共进行第二次合作。

1940年,毛泽东在《新民主主义论》中指出:“我们共产党人对于一切革命的人们,是决不排斥的,我们将和所有愿意抗日到底的阶级、阶层、政党、政团以及个人,坚持统一战线,实行长期合作。”【5】1941年,在陕甘宁边区参议会上,他再次强调:“国事是国家的公事,不是一党一派的私事。因此,共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务,而无排斥别人、垄断一切的权利”【6】。与此同时,在抗日根据地内,共产党创建了“三三制”民主政权,卓有成效地进行了多党合作和政治协商的最初实践,形成了多党合作制的雏形。“在抗日时期,我们所建立的政权的性质,是民族统一战线的。这种政权,是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权,是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”【5】7411941年5月1日,中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》规定,在边区民意机关和政府中,共产党员、非党左派进步分子、中间派各占三分之一。在政权工作中,党员必须与党外人士实行民主合作,倾听他们的意见,遇事共同商量,不得一意孤行,把持包办。“三三制”政权坚持中共的领导,但这种“领导权,不是要一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议”【5】742。陕甘宁边区第二届参议会第一次会议选出的常驻议员中,共产党员只占三分之一。许多党外人士(主要是国民党民主派)参加了政权。“三三制”原则后来在许多抗日根据地得到实施,这种新型政权模式所体现的是以普遍的、平等的选举制度为基础,以实行民主集中制为组织原则,充分保障各抗日阶级、阶层的广泛民主权利,实现中共与其他抗日党派真诚合作与协商的民主制度。

1944年9月4日,中共中央“向国民党及国内外提出改组政府主张时机已经成熟,其方案为要求国民政府立即召集各党各派各军,各地方政府,各民众团体代表开国是会议改组中央政府废除一党统治,然后由新政府召开国民大会实施宪政,贯彻抗战国策实行反攻”【7】。9月15日,林伯渠在参政会上作了《关于国共谈判的报告》,正式提出“希望国民党立即结束一党统治的局面,由国民政府召开各党各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体的代表,开国事会议,组织各抗日党派联合政府,一新天下耳目,振奋全国人心,鼓励前方士气,以加强全国团结,集中全国人材,集中全国力量,这样一定能够准备配合盟军反攻,将日寇打垮”【7】334。在重庆谈判中,中共与国民党形成《政府与中共代表会谈纪要》,在和平建国的基本方针、召开党派政治会议解决政治民主化问题、在结束训政实施宪政前“应先采取必要步骤,由国民政府召开政治协商会议,邀集各党派代表及社会贤达协商国是,讨论和平建国方案,及召开国民大会各项问题”等问题上达成了基本的共识。1946年政治协商会议在重庆召开,由执政党(国民党)牵头,有执政党和非执政党(中共及其他民主党派)广泛参加,通过正式会议的方式,在基本平等的基础上协商讨论解决国家政治问题,成为近代以来中国协商性民主发展的成果。尽管国民党破坏了政协决议,“和平发展新阶段”顿挫,但它所形成的政协路线成为后来中共设计的通过新政协会议来筹建新中国提供了一个示范性的思路。

1948年4月30日,中国共产党在即将取得全国胜利的前夕发布著名的“五一口号”,提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”【8】,从而重新举起了政治协商的旗帜。5月1日,毛泽东在给李济深、沈钧儒的信中进一步表示:“在目前形势下,召集人民代表大会,成立民主联合政府,加强各民主党派、各人民团体的相互合作,并拟定民主联合政府的施政纲领,业已成为必要,时机亦已成熟……但欲实现这一步骤,必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上,讨论并决定上述问题”【9】,并就新政协的时间、地点和召集者等问题征询意见。延续下来的协商性政治理念以及召开新的政治协商会议的倡议,成为人民共和国诞生的催化剂。

1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开。大会通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》等重要文件。《共同纲领》对新中国的政党协商民主作了宏观规定。人民政协会议的胜利召开、《共同纲领》的制定以及中华人民共和国的成立,既标志着协商建国工作的顺利完成,又标志着协商民主这种新型民主形式的真正实现。从政治协商民主的制度建构来看,1949年9月中国人民政治协商会议的召开,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。

三、政治协商制度具有鲜明的中国特色

中国的政治协商制度是在中国政治民主化建设进程中,孕育和发展起来的一项具有中国特色的政治制度。

(一)开创了具有中国特色民主政治形式。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度是当代中国的四项政治制度。这四项制度涵盖了政治生活中政党、国家、社会关系的主要方面,集中体现了社会主义民主的本质特征,凝聚了党和人民群众的创造智慧。在这四项政治制度中,其他三项都能从世界政治发展中找到相应的范本,而政治协商制度的原创性更具有典型意义,是“人无我有”的“中国制造”,具有民主的原创性。邓颖超曾经说过,政治协商会议是在中国革命的实践中产生的,别的共产党领导的国家或者别的党派领导的国家都没有这样的一个组织,有的国家虽然有类似的组织,但与我国也不完全相同。它的民主原创性首先表现在以平等协商的方式解决意见分歧。中国共产党从执政开始,就确立了“共存、合作、发展”的政治取向,政治协商制度是实现这个政治取向的一种协调机制。毛泽东曾经说:“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法,我们一定要学会善于同别人商量问题。”【6】810周恩来也指出:“新民主主义议事的特点之一,就是会前经过多方协商和酝酿,使人家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解,然后再拿到会议上去讨论决定,达成共同的协议。”【10】“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要地在于事前的协商和反复的讨论。”【10】134政治协商制度使人民内部矛盾通过平等协商达到求同存异,使多数人与少数人的意见分歧经过协商而加以解决。政治协商制度提供了广泛的政治参与渠道。政治制度民主化最重要的标志是能否激发公民的政治参与热情以及政治参与渠道是否畅通。通过政治协商制度,共产党与各民主党派、各人民团体和各界党外人士的政治协商,各级政府同各民主党派、各人民团体和各界党外人士的政治协商,都是广大人民群众及人民团体参政议政的方式。通过广泛的参与和协商,把意见和建议反映出来,创造了畅所欲言的公民政治参与环境。同时,政治协商制度有利于整合社会利益群体。社会主义初级阶段决定了我国依然存在不同社会阶层的社会利益群体,形成利益多元化格局。政治协商制度中各民主党派、各人民团体、各界别通过各种形式沟通思想、交流意见、平等协商,反映他们和所联系的群众的正当利益要求,从而形成多元化利益表达渠道,成为协调社会矛盾的民主机制。

(二)将协商纳入制度化轨道。政治制度是针对人们政治生活而言的规则,是人类在公共事务管理中围绕取得权力、分享权力、运用权力,以及限制权力,从而保障公民各种权利所建立起来的一系列规则的总和。我国的政治制度就是以发扬社会主义民主、健全法制、保障人权为价值导向的现代政治制度。政治协商制度自1949年9月中国人民政治协商会议召开成为固定的制度构造,由此成为我国政治制度框架和政治系统构造中特有的一种协商形式。

从世界范围来看,两党制或多党制可归结为竞争型政党制度,党派竞争和政党轮替成为普遍现象。我国的政党制度不同于两党制和多党制,主要区别就在于协商成为党际关系的准则。中国共产党处于领导和执政地位;各民主党派是参政党,参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。政治协商制度的设立从制度界面规范了执政党和参政党的角色,明确了各自在国家政治生活中的地位和作用,从而保障政治有序和社会稳定。

1987年,邓小平会见南斯拉夫共产主义者联盟中央主席团委员科罗舍茨时,第一次将“政治协商”与我们党和国家“政治制度”联系起来。1987年10月,中共十三大报告把“政治协商”作为我们政治制度的重要内容。1993年八届全国人大一次会议通过宪法修正案,“政治协商制度”在国家政治生活中的地位被宪法确认。2005年2月,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出:“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。”【11】这个重要原则在2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》里又一次加以强调。两个文件中所说的“决策程序”是一个全过程,既包括决策之前,也包括决策执行之中。政治协商制度为党和国家的科学决策、民主决策提供了可靠的制度资源。同时,政治协商制度可以利用其独特的优势,广泛反映民意。在职能上,政治协商会议既是自上而下传递国家意志的重要渠道,也是自下而上表达社会民意的重要桥梁。政协的非强制性可以与人大的强制性相互补充,在国家与社会之间构建双向、多层、畅通的政治传输路径。在组织上,政协委员大量来自社会(非政府性或半官方性)组织,具有连接国家与社会的纽带作用。一些棘手的社会问题,往往可以先通过政协进行协商,根据反馈,再付诸从人大决策到政府执行的政治运行路径。政协以一种独特的“软制度”,成为调节国家与社会之间刚性冲突的减压阀或者缓冲器。

(三)模式适合国情。一个国家实行什么样的政治制度,必须与这个国家的国情和性质相适应。政治协商制度是在长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来,是适合中国国情的一项基本政治制度,具有强大的生命力。

政治协商制度与中国特色社会主义政党制度密切相关。中国的政党历史演变说明,多党制和一党制违背国情民意,作为帝国主义、封建主义和官僚资本主义的集中代表国民党反动派的统治被中国人民推翻有其历史发展的必然性。在反对专制独裁、争取民主的斗争中,中国共产党与各民主党派结成的统一战线构成中国近现代政党关系的主流。历史形成了我国政党模式的基础。共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政的架构,“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针,形成中国特色社会主义政党制度的基本内涵和制度特征。政治协商制度所体现的平等协商、合作共事、和谐相处等精神,与这一政党制度的基本内涵和制度特征完全相一致。

政治协商制度适应新时期我国改革发展的需要。随着市场经济的发展,近些年来中国社会阶层结构相比于改革开放以前已经发生了明显的变化。阶层的分化带来利益取向及其政治表达的变化。伴随全国范围内的社会分层和利益调整,社会组织和社会生活方式日趋多利益调整,社会组织和社会生活方式日趋多利益调整,社会组织和社会生活方式日趋多协商制度具有自身的优势,政协具有“亦官亦民”的特性,政协委员来源广泛、文化层次较高、社会影响较大,这些都使得政协在社会主义政治文明建设中对社会政治关系的调节起着特殊的作用,有力维护社会稳定和社会和谐发展。

参考文献:

【1】 马克思恩格斯选集:第1卷【M】。北京:人民出版社, 1995:307。

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【3】 列宁全集:第4卷【M】。北京:人民出版社,1984:152。

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【7】 中央档案馆。中共中央文件选集:第14册【M】。北京: 中共中央党校出版社,1992。323。

【8】 中央档案馆。中共中央文件选集:第17册【M】。北京: 中共中央党校出版社,1992:146。

【9】 中央文献研究室。毛泽东书信选集【M】。北京:人民出版社,1983:301。

【10】 周恩来统一战线文选【M】。北京:人民出版社, 1991:129。

【11】 中央文献研究室。十六大以来重要文献选编(下)【M】。北京:中央文献出版社,2007:262。